中国早报网山东讯：（特约记者：王永笑）城乡公益性公墓,指的是为满足城乡民众的基本丧葬需求而建设的非营利性公共服务设施。自党的十八大以来,随着国家对民生事业的高度重视,各地政府部门不断加大投入,同时积极鼓励企业、社会组织以及个人捐助、捐建公益性公墓,在城乡公益性公墓的建设上多有推动。一些地方的公益性公墓建设取得了较快发展,但公益性公墓建设整体滞后的现状,依然是制约当前殡葬改革深入开展的短板。在国家推动社会治理能力现代化、打造建设共建共享共治的社会治理新格局的新时期,有必要对现有公益性公墓建设的主要模式进行充分调研和分析,并在此基础上提出发展对策和建议,以进一步推动和提升公益性公墓的建设进度与质量。

当前的城乡公益性公墓建设呈现出政府主导、多元主体共同参与的时代特征,大体可划分为如下5种模式。

一是政府独资模式。随着我国城市化进程的加快,城市居民构成和服务需求呈现多元化特点,并对公益性安葬服务提出了客观要求。此外,城市周边郊区地带的老旧墓地也妨碍了城市发展规划,需要得到及时有效的解决。于是,城市公益性公墓建设被纳入到了政府部门的议事日程。在城市公益性公墓建设中,土地主要来源于政府划拨或有偿征地。由于城市地价的高涨,有偿征地成本占公墓建设总成本的比例较高。政府通过独立建设公益性公墓,一方面满足了城市低收入群体的安葬需求,同时也服务了市政改造与城市大型项目建设。该模式在北京、陕西、江苏和浙江等地较为多见。除此之外,近年来也有一些地区的乡镇和村级公益性公墓采取了政府独资建设的模式。如山东临沂,自2017年以来在区、县、乡镇和村都在规划建设公益性公墓,经费主要为政府的财政支出。这一做法,被称为殡葬改革的“临沂样本”。

二是“政府——村委会合作”建设模式。按照股权比例,该模式又可分为政府控股模式和村委会控股模式。政府控股模式,即政府出资占股份不少于51%、村委会出地占股份不大于49%。政府拥有绝对控股权,农村村委会对公墓进行建设和日常管理。村委会控股模式,村委会不仅是公益性墓地的土地提供者,也是主要投资人。政府部门采取以奖代补方式,对公益性公墓建设进行专项补贴。公墓的建设、管理和维护由村委会负责,民政部门监管。近年来,辽宁省公益性公墓建设突飞猛进,多采取村委会控股模式。

三是“经营性公墓内划定公益性墓区”模式。在国有经营性公墓中,按照一定比例划出公益性墓区,是近年来部分地区政府部门在公益性公墓建设中探索出的一种新模式。北京、上海、武汉、南京、南昌等地,都有相关的探索实践。公益性墓区与经营性墓区一体管理,仅在墓穴建设标准、墓穴价格上有所区分。该模式主要为解决社会特殊人群的安葬需求,往往采用草坪葬、壁葬等节地生态葬法,很好地实现了政府部门的“兜底”作用,同时也避免了公益性公墓常见的建设环境简陋的弊病。近年来,在政府部门的引导下,也有部分民营公墓在墓区中划出公益性墓区,专门向社会困难群体提供公益性安葬服务。

四是“政府——社会资本合作”建设模式。近年来,部分地区政府部门也在多方鼓励社会力量(资本)进入殡葬公共服务领域,通资金主要来源于村民自筹和上级政府的财政补助。政府部门还将购买社会服务作为一项健全公共服务体系的重要举措着力推行,在公益性公墓建设上也取得了进展。理政府的举措不仅盘活了社会资源,同时也在很大程度上改变了墓园性质。公墓建成后同时提供后期维护与管理。

五是社会资本建设模式。即由民间资本承担全部或者大部分的资金投入,经营者往往为农村具备一定经济实力的“能人”。该类公益性公墓多处于城市近郊地带,主要满足本村或本区居民的基本安葬需求。